【本期关注】黄征学 | 健全主体功能区产业政策的思考
健全主体功能区产业政策的思考
中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所
黄征学
2010年底国务院颁布的《全国主体功能区规划》搭建起了主体功能区政策的“四梁八柱”。十年来，财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境、应对气候变化等9方面及差异化绩效考核中的大部分已出台配套政策，地方也结合各自实际开展了探索。但各项政策的进展不一、深化程度也不够，本文拟结合最新的发展形势，结合各地的探索，重点围绕主体功能区实施中产业政策开展分析并探索提出有关完善思路，以期为国土空间规划相关政策的制定提供参考。
一、主体功能区产业政策主要内容
产业政策是推动形成主体功能区的重要手段之一。《全国主体功能区规划》主要从产业布局、产业准入和产业退出等方面提出原则性要求。
1产业布局政策
《全国主体功能区规划》要求编制专项规划、布局重大项目，必须符合各区域的主体功能定位。重大制造业项目原则上应布局在优化开发和重点开发区域，并区分情况优先在中西部国家重点开发区域布局。在资源环境承载能力和市场允许的情况下，依托能源和矿产资源的资源加工业项目，优先在中西部国家重点开发区域布局。
2产业准入政策
《全国主体功能区规划》要求修订现行《产业结构调整指导目录》、《外商投资产业指导目录》和《中西部地区外商投资优势产业目录》，进一步明确不同主体功能区鼓励、限制和禁止的产业。对不同主体功能区国家鼓励类以外的投资项目实行更加严格的投资管理，其中属于限制类的新建项目按照禁止类进行管理，投资管理部门不予审批、核准或备案。严格市场准入制度，对不同主体功能区的项目实行不同的占地、耗能、耗水、资源回收率、资源综合利用率、工艺装备、“三废”排放和生态保护等强制性标准。
根据《全国主体功能区规划》的要求，2015年国家发展改革委下发了《关于建立国家重点生态功能区产业准入负面清单制度的通知》。2016年至2017年，先后两批共24个省（区、市）的若干个重点生态功能区县开展编制产业准入负面清单试点。2018年，国务院要求规范负面清单过多乱象，推进全国清单“一张网”，相关的试点也随即废止。2019年市场准入负面清单的说明，将《市场结构调整指导目录》《政府核准的投资项目目录》及地方国家重点生态功能区和农产品主产区产业准入负面清单（禁止限制目录）》纳入负面清单。明确市场准入负面清单与特定地理区域、空间管控规定的关系，“针对生态保护红线、自然保护地、饮用水水源保护区等特定地理区域、空间的管理措施不列入市场准入负面清单，从其规定”，表明特定地理单元的管控不属于市场准入负面清单内容。
3产业退出政策
《全国主体功能区规划》要求建立市场退出机制，对限制开发区域不符合主体功能定位的现有产业，要通过设备折旧补贴、设备贷款担保、迁移补贴、土地置换等手段，促进产业跨区域转移或关闭。以重点生态功能区为例，2018年针对小水电的清理整治开始在全国陆续铺开，陕西秦岭、长江经济带等区域小水电按照“一站一策”方法开展整治。
二、主体功能区产业政策实施中的问题
尽管《主体功能区规划》对产业政策提出了具体的要求，但在实施过程中，以“四大板块”和区域重大战略为载体的政策居多，以主体功能区为基础的产业政策并不成体系。
1各种产业目录与主体功能区衔接不够
目前，我国已拥有《西部地区鼓励类产业目录》、《鼓励外商投资目录》、《产业结构调整指导目录》等各类产业目录，其中，《西部地区鼓励类产业目录》分列了西部12个省区市鼓励发展的产业、明确了优惠政策，但没有进一步细分西部地区重点开发区、重点生态功能区、农产品主产区鼓励类产业目录。2019年，由《外商投资产业指导目录》和《中西部地区外商投资优势产业目录》合并而成的《鼓励外商投资产业目录》兼顾了行业和中西部省区市鼓励产业发展的重点，但也没有按照主体功能空间单元细分。《产业结构调整指导目录》更多从行业角度提出发展方向，区域特色不明显。
2各类主体功能区产业合作政策缺乏《主体功能区规划》明确城市化地区主要生产工业品和服务业品、农产品主产区主要生产农产品、重点生态功能区主要生产生态产品，三类空间主体功能突出且相互关联。但在实践中，工业品、服务业品和农产品都可以在市场上交易，能够为城市化地区和农产品主产区带来更多的收益，生态产品尚未建立市场交易机制，不能为重点生态功能区带来更多的经济效益。因此，生态好的地方往往也是欠发达的地方。统计数据显示，原832个国家级贫困县中，有541个同时也是重点生态功能区县，占比达到65%。在“分灶吃饭”的财政体制下，特别是县级民生支出和生态环保支出越来越多的情况下，仅仅依靠生态补偿难以实现共同富裕的目标。虽然国家“十四五”规划提出“建立生态产品价值实现机制”，但道阻且长，城市群和都市圈周边的生态空间将会是优先受益的区域，远离经济中心的生态空间还需要很长的探索时间。短期内，推动建立城镇空间与农业空间、生态空间的“产业飞地”是缓解生态空间和农业空间发展与保护矛盾的重要手段。当前，有些地方已经做出探索，但普遍性仍然不够。
3产业准入负面清单自由裁量权较大
重点生态功能区产业准入负面清单在试点编制和实施的过程中，有些细节把握不准，造成地方政府自由裁量权过大。如，有些重点生态功能区县明确禁止化工产业准入，但未明确化工产业下游的精细化工、化工新材料或高端化工产品（如医药）是否在禁止之列。也有重点生态功能区县认为，该县的主体功能是保护生态，但并不排除其它功能，因此，只要在生态空间禁止发展产业准入负面清单中的产业就可以了，在县城或镇周边仍然可以发展相关的产业。再如，多数重点生态功能区县产业准入负面清单中都明确禁止发展小水电，但对生态同样具有影响的修水坝则没有明确规定。这些都导致产业准入负面清单实施效果大打折扣。
4产业退出机制不健全
产业准入负面清单编制实施后就会面临不符合产业政策的企业退出机制的问题。如，《长江经济带发展负面清单指南（试行）》发布后，沿江多数省份都制定了税收、土地、金融等方面的政策引导相关企业逐步退出；2018年水利部、国家发改委、生态环境部、国家能源局联合印发《关于开展长江经济带小水电清理整改工作的意见》后，部分地方也建立评估指标和标准，推动小水电的退出。国家在化解钢铁、煤炭等过剩产能过程中也尝试建立退出机制。但多数都是针对具体行业（如化工、钢铁、煤炭、小水电）的退出补偿，产业退出的相关机制并不健全。
三、健全主体功能区产业政策的思路
结合国土空间规划的编制和实施要融合主体功能区战略和制度的要求，建议以清单为抓手、以退出机制为重点、以不同主体功能区产业合作为突破口，完善主体功能区产业政策体系，助推形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的空间发展新格局。
1健全清单管理制度结合主体功能区细分的要求，与各地试点编制的产业准入负面清单相比，新一轮的清单管理要实现四大转变。一是以产业准入负面清单为主向清单管理转变，把不符合生态空间和农业空间管理要求的开发建设活动都纳入清单管理范畴。二是政策实施的单元由县向重点生态功能区和农产品主产区等功能区转变，积极推进重点生态功能区和农产品主产区准入负面清单的编制。同时，建议结合《产业结构调整指导目录》和《市场准入负面清单》，加快完善重点生态功能区产业准入+产业布局+产业退出政策，加快退出不符合生态功能的产业，积极培育环境友好型和生态偏好型产业，打通生态产品价值实现机制。三是清单管理以行业和领域为主向以标准规则为主转变，探索建立以安全、环保、效益等为主的标准管理体系，尽量减少政府对微观主体的干预。四是以负面清单管理为主向正负面清单相结合的方向转变，明确生态保护红线、自然保护地、饮用水水源保护区等特定地理区域允许准入的内容，明晰重点生态功能区其它空间不能准入的内容。
2完善市场主体退出机制
建议借鉴各地化解过剩产能工作中的好经验、好做法，不断完善市场主体退出机制。
一是规范市场主体退出方式，设定强制性退出救济程序和特定领域退出的触发条件、补偿机制。
二是健全市场主体退出甄别和预警机制，引导第三方机构对相关产业和行业开展评估。
三是完善市场主体退出关联权益保障机制，保障企业员工、债权人等利益相关主体的合法权益。
四是完善市场主体退出的配套政策，采用贴息、补贴、土地置换等经济手段诱导退出。
五是建立产业转移的利益协调机制，鼓励和支持不符合生态空间和农业空间标准的企业向外转移。
3加强不同主体功能区之间产业合作
加强不同主体功能区之间的合作，在更大空间尺度腾挪资源，更有利于主体功能区战略和制度的落实。
一是引导生态空间和农业空间的人口“内聚外迁”，在推动集约集中集聚发展的同时，尽量减少人类活动对生态空间和农业空间的干扰。
二是打破区域行政边界，探索生态空间、农业空间与城镇空间的产业功能在区域上的置换，在适宜大规模集聚产业的城镇空间设立“产业飞地”，以“空间腾挪、共建共管”为策略，解决生态空间和农业空间发展的瓶颈问题。
三是以城市群和都市圈为单位，完善双向“产业飞地”政策，以园区之间的合作为突破口，推动区域内空间的良性互动。
4建立政策落实的督导评估机制
一分部署，九分落实。要把政策真正落到实处，需要建立督导评估机制。
一是建立常态化监督机制。结合资源环境承载力评价预警机制的建立，把监测预警结果作为出台产业政策的重要参考，建立常态化和应急性产业政策相协同的机制，加强部门之间、上下级政府之间分工协作，不断提升产业政策的操作性、针对性和有效性。
二是强化产业政策督导评估。明确产业政策实施的时间表、路线图，强化部门责任，加强产业政策落实的督导评估，确保政策可落地、可操作、可追责。定期开展产业政策实施的成效评估和督导，及时发现政策实施中的问题，提出进一步的完善措施。对于落地困难的政策，要深入分析原因、总结经验，提出改进建议。对部门和地方不作为、乱作为造成政策落地难的情况，要采取措施及时纠正，并给予一定惩戒。
三是建立产业政策实施的反馈机制。鼓励各地区积极向国家相关部门反映政策实施中自身难以解决的问题，商请相关部门协调解决，打通政策落地的堵点、痛点和难点。
四是加强对政策评估督导结果的应用。借鉴“以奖代补”“增存挂钩”等政策落实中的经验，加强对政策评估督导结果的应用，建立政策落实的奖惩机制。对于政策落实好的地区，采取加大投入力度、优先审批项目和土地供给等措施给予奖励；对于打折落实政策的地区，采取取消优惠政策、向社会公布评估结果等措施给予一定惩戒，让政策能够真正落地、真正激发区域发展活力、有效防范经济风险。
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（本文编辑：蒋仁开；网络编辑：曾 爽）